Nacimiento del Concierto Económico

En 1876, tras una segunda y última Guerra Carlista, los Fueros son eliminados pero no en su totalidad. En la Ley de 21 de julio de 1876, Antonio Cánovas del Castillo, Presidente del Gobierno, determinó la obligación de las provincias de pagar dinero a la Hacienda y aportar hombres a las quintas. Al año siguiente, como las Diputaciones se resistieron a cumplir estas obligaciones impuestas, Cánovas dictó la sustitución de las Diputaciones Forales por Diputaciones Provinciales, en principio iguales a las del resto del país. A Cánovas se le planteaba el problema de cómo hacer efectiva la obligación de que las Provincias pagasen sus impuestos, cuando no había estructura administrativa ni estadística precisa para ello. La solución provisional fue llegar a un acuerdo con las Diputaciones Provinciales, constituidas por elementos transigentes, parcialmente dispuestos a colaborar con la Ley de 21 de Julio. A través de ese acuerdo, éstas se responsabilizarían de pagar lo que se suponía que el Ministerio de Hacienda hubiera podido recaudar por su cuenta. Las Diputaciones quedaban, por tanto, encargadas de la recaudación de los principales impuestos del momento, los incluidos en el acuerdo. El plazo de vigencia de ese acuerdo, en principio, se determinó que abarcaría ocho años. Este acuerdo es lo que conocemos como Concierto Económico, porque en el preámbulo del Decreto de 28 de febrero de 1878 que lo aprobó, se hacía referencia a la necesidad de que las Provincias entraran en el «concierto económico» de la nación.

Para que las Diputaciones pudieran pagar esas cantidades, lógicamente, se tenía que ofrecer a las mismas la opción de recaudar los impuestos acordados, a los que se añadían unos arbitrios, ahora autorizados, aunque recaudados ya antes de la guerra. Desde este confuso principio, las Diputaciones fueron capaces de mantener su status especial, además de adaptar el nuevo sistema a las cambiantes circunstancias del país. En efecto, en Bizkaia, desde la segunda Guerra Carlista se produjo un fuerte crecimiento económico y demográfico, sobre todo concentrado en las orillas de la ría del Nervión.

El incipiente proceso de explotación minera de la inmediata preguerra, estalló prácticamente a la vuelta de pocos años. Las crecientes necesidades de las explotaciones mineras supusieron nuevas infraestructuras: ferrocarriles, mejora del puerto, etc. La Diputación subvencionó a los ferrocarriles, pero también construyó antes de la Guerra uno propio, el Ferrocarril Minero de Triano, que atendía al transporte de las minas más ricas del momento. Este ferrocarril, único en la España de la época porque era de propiedad pública, y sus ingresos, en algunos años cuantiosos, permitió a la Diputación no recaudar los impuestos concertados. No hay que olvidar que las décadas finales del siglo XIX y las primeras del XX fueron los momentos más expansivos de la explotación y exportación del mineral de hierro hacia Inglaterra, Bélgica o Alemania. Además, el mineral de hierro también fue transformado por las siderurgias locales, como Altos Hornos de Bilbao y La Vizcaya, fusionadas en 1901,-junto con La Iberia- como Altos Hornos de Vizcaya.

Las renovaciones

El Concierto Económico, inicialmente proyectado para pocos años, fue renovado por primera vez en el año 1886. Los cambios en la Hacienda Central implicaban modificaciones en el Concierto, pero el sistema pronto mostró la flexibilidad suficiente para poder efectuarlos. Así, tras la de 1886, se produjeron sucesivas renovaciones en 1894, 1906 y 1926.

El motivo de estas renovaciones se hallaba en sus evidentes ventajas: el Ministerio de Hacienda recaudaba unos recursos inmediatos y seguros sin incurrir en gastos de ningún tipo; mientras las Diputaciones continuasen con su gestión tributaria y pagaran religiosamente, como efectivamente hacían.

Las Diputaciones, por su parte, continuaban con el ejercicio de un amplio espectro de atribuciones, derivadas más o menos directamente del Concierto, lo que les permitía mantener un amplio margen de autonomía: su personal era nombrado por ellas mismas, controlaban las cuentas y presupuestos de los Ayuntamientos, además de no dar cuentas de los suyos propios a nadie (ni al Ministerio de la Gobernación, ni a Tribunal de Cuentas alguno); gestionaban una amplia red de carreteras provinciales, contaban con un cuerpo de policía provincial (en Bizkaia los Miñones, al igual que en Álava, y en Gipuzkoa los Miqueletes), dotaban a la beneficencia provincial, otorgaban becas de Bellas Artes, sostenían cátedras, como la de euskera del Instituto Vizcaíno, Granjas modelos y un larguísimo etcétera. Este sistema de conveniencia mutua y la imagen de eficiencia que ofrecían las Diputaciones en su gestión reforzaban al propio régimen en la medida en que se veía legitimado por sus buenos resultados. El hecho de que los nuevos partidos de masas desde fines del XIX y comienzos del XX formularan críticas a la gestión de los dinásticos que tradicionalmente controlaban la Diputación no quiere decir que se mostraran contrarios al sistema en sí mismo. Cuando estas fuerzas, socialistas o nacionalistas, alcanzaron una presencia significativa en la Diputación de Bizkaia, de hecho, modificaron aspectos concretos de gestión, pero en ningún caso estos cambios supusieron una crisis para el régimen concertado como tal.

Los cambios en la Hacienda Central implicaban modificaciones en el Concierto, pero el sistema, pronto, mostró la flexibilidad suficiente para poder efectuarlos. Así, tras la primera renovación del Concierto de 1886, se tuvo que modificar, de nuevo, en 1893 como consecuencia de una serie de reformas del ministro Germán Gamazo, que condujeron, finalmente, a volver a renovarlo al año siguiente. Desde ese momento, en 1894, el Ministerio de Hacienda reconoció explícita y oficialmente el respeto a la “independencia económica y administrativa” de las Diputaciones. En los años noventa el sistema estaba asentado. Así, en 1898, con ocasión de la Guerra de Cuba, ante las reclamaciones del Ministerio de elevar el cupo aplicando unos porcentajes fijos de aumento, las Diputaciones negociaron el pago de un Donativo, sólo para ese año, de modo que no se vieron gravados los siguientes. En 1900, con la reforma fiscal de Fernández Villaverde, el Concierto se volvió a modificar parcialmente, incorporándose una novedad fundamental, que fue la Contribución sobre las Utilidades de la riqueza mobiliaria. En esta ocasión, no sólo se añadió un impuesto a los ya concertados, sino que se estableció una cláusula por la que las empresas vascongadas, fundadas hasta entonces, que operasen en el resto del país, sólo pagarían impuestos a las Diputaciones, y no al Ministerio.

De esta forma, a medida que la economía vizcaína se hacía más industrial y dinámica, también se relacionaba más con el resto del país. Como consecuencia de esto, muchas empresas comenzaron a tener problemas con sus impuestos, ya que el Ministerio quería, aunque no pudiera, cobrarles tributos sobre sus beneficios procedentes de territorio común. Un nuevo acuerdo de renovación, el de 1906, se efectuó por un plazo de tiempo más largo que el habitual, porque se firmó por veinte años, con un pequeño aumento a los diez años de vigencia, en 1916. Durante la Primera Guerra Mundial (1914- 1918), España que fue un país neutral, pudo beneficiarse de una fuerte demanda de productos que las economías de los países beligerantes no podían producir. Este factor hizo que los precios subieran de forma importante. Al mismo tiempo, algunos sectores de la economía vizcaína, como el naviero o el siderometalúrgico, lograban en los mercados internacionales unas ganancias nunca vistas hasta entonces. De modo que el cupo pactado en 1906, en un momento económico radicalmente diferente, no reflejaba ni recogía los grandes beneficios económicos que se estaban obteniendo.

La Diputación vizcaína, aunque el Ferrocarril de Triano ya no diera beneficios tan grandes, o incluso entrara en pérdidas por el progresivo empobrecimiento de las minas a las que atendía, realizó una ingente recaudación procedente de las tarifas de Utilidades. Los resultados fueron evidentes: se crearon escuelas de barriada, aumentaron las dotaciones en caminos, se redujeron los arbitrios sobre productos de primera necesidad, se establecieron y financiaron instituciones culturales como la Sociedad de Estudios Vascos Eusko Ikaskuntza, Euskaltzaindia, etc. Todos estos factores generaron una situación que dificultaba, en el momento de renovación del Concierto, en 1926, que las Diputaciones pudieran acogerse a la pobreza de la tierra – tradicional argumento justificativo de la peculiaridad foral para pagar un cupo proporcionalmente pequeño. En esos veinte años (1906-1926) la población y la riqueza habían crecido considerablemente, así que desde el Ministerio se intentó una vía alternativa de recaudación: dejando aparte el cupo sujeto a Concierto, se trataría de recaudar parte de las tarifas a las empresas radicadas en territorio común, aunque estuvieran domiciliadas en las Vascongadas.

La abolición

Tras la Guerra civil española el Concierto Económico fue derogado para Bizkaia y Gipuzkoa al ser consideradas por el bando ganador como “provincias traidoras”. Sin embargo, Álava y Navarra mantuvieron el Concierto durante toda la dictadura franquista.

Durante los diez años siguientes a la última renovación, entre 1926 y 1936, se sucedieron los problemas entre las Diputaciones y el Ministerio de Hacienda. Problemas que se acentuaron durante la II República en el proceso de discusión del Estatuto de Autonomía. Cuando los obstáculos políticos estaban ya aparentemente resueltos, aparecieron los fiscales. En efecto, en el verano de 1936 la discusión del apartado de la Hacienda autónoma, y su combinación con el Concierto, había quedado en un impasse. En julio, se produjo el alzamiento del General Franco contra la II República, comienzo de una cruenta guerra civil. La Diputación vizcaína continuó ocupada del aspecto puramente hacendístico, mientras el Gobierno Vasco de emergencia organizado en otoño de 1936 llevaba la política económica.

El 19 de junio de 1937 las tropas franquistas entraban en Bilbao. En pocos días, (el 23 del mismo mes) aparecía publicado un Decreto por el que se abolía el Concierto con Bizkaia y Gipuzkoa, no así con Álava y Navarra, por considerarlas “provincias traidoras”. Esta derogación no sólo obedeció a un deseo de revancha, sino también se hace eco de la “fama” que tenía el Concierto de ser exageradamente ventajoso para los contribuyentes vascongados. Además, no hay que olvidar que el bando finalmente ganador de la contienda, precisaba de ingentes recursos para la guerra, así que se optó por la vía más rápida: la abolición del Concierto y el puro y simple establecimiento de la Hacienda Central en Bizkaia.

Este Decreto no sólo supuso la pérdida de una Hacienda propia, sino también la desatención de más de la mitad de la red viaria provincial –puesto que el paso a la dependencia del Ministerio correspondiente supuso, en efecto, su abandono–, el cierre de escuelas, pero también la eliminación del cuerpo de la policía provincial –los Miñones o Forales–…

Aunque en la inmediata posguerra hubo algunos intentos de recuperación del Concierto, siendo ya más serios en la década de los sesenta, no tuvieron éxito. El miedo o la prevención institucional a unas haciendas potencialmente autónomas y con amplios medios, en un contexto de Estado fuertemente centralizado y jerarquizado como era el de la dictadura franquista explican en gran parte este fracaso.

Pocos días antes de la muerte de Franco, en noviembre de 1975, se aprobó la formación de una Comisión especial de estudio de un régimen especial para Bizkaia y Gipuzkoa. Sin embargo, no fue esta vía la utilizada para la recuperación del Concierto. El proceso de reforma política, materializado en la Constitución de 1978, englobó no sólo la mera derogación del Decreto de 1937, sino la configuración del País Vasco como una Comunidad Autónoma.