En términos económicos, el lugar donde se realiza la producción de una amplia gama de bienes y servicios no guarda correspondencia real con el territorio donde se producen los hechos económicos que dan lugar a la imposición, como puede ser el consumo o la inversión.

El problema financiero-fiscal se encuentra en la discrepancia entre la recaudación que es efectivamente obtenible en función del punto de conexión y la teóricamente imputable al territorio donde se genera el hecho imponible que soporta la tributación.

En el IVA el hecho económico es el consumo, pero el hecho imponible gravado según la ley es la entrega de bienes o la prestación de servicios. El consumidor final es el que soporta el impuesto, pero el sujeto pasivo es quien realiza la entrega de bienes o la prestación de servicios y tiene que ingresar en Hacienda el impuesto correspondiente al valor por él añadido.

En el caso de los Impuestos Especiales de Fabricación el problema es de naturaleza similar. El consumidor final es el que soporta el impuesto, pero el punto de conexión previsto para su ingreso es el del lugar del devengo del mismo, afectado por la normativa comunitaria en materia de circulación de los correspondientes bienes gravados, que pueden permanecer en régimen suspensivo mientras no salgan de la fábrica en que se han obtenido o del depósito fiscal en el que se almacenan, así como durante el transporte entre fábricas y depósitos fiscales, aunque dicho transporte transcurra por Estados miembros distintos. El devengo del impuesto se producirá al ultimarse el régimen suspensivo.

También ocurre lo propio en relación con el Impuesto Especial sobre Envases de Plástico No Reutilizable y el Impuesto sobre Gases Fluorados de Efecto Invernadero, en los que se grava la utilización de dichos envases o gases mientras que el hecho imponible lo constituye la fabricación, la importación o la adquisición intracomunitaria o, incluso, la introducción irregular en el territorio de aplicación del impuesto, de los productos sujetos.

Cuando existen fronteras fiscales entre las distintas administraciones tributarias, la solución consiste en dar exenciones a las operaciones de exportación y gravar las importaciones. Sin embargo, si no existen fronteras tributarias será necesario realizar una reasignación para que la recaudación se atribuya a la Hacienda a la que corresponda. La solución prevista en el Concierto Económico es la de la realización de un ajuste financiero, no en función de las operaciones reales, sino en función de unas variables de carácter macroeconómico, que midan el alcance del desequilibrio en términos globales.

Dado que tanto en el caso del IVA como en el de los Impuestos Especiales o el Impuesto sobre Gases Fluorados de Efecto Invernadero, el hecho económico gravado es el consumo, éste debe ser el parámetro que asigne la recaudación a uno u otro y territorio, por lo que la primera variable de referencia la constituye el consumo relativo de los residentes en el País Vasco respecto al total estatal para cada uno de los productos gravados. En el IVA, al tratarse de un impuesto general habrá de determinarse con variables de dicho carácter, mientras que en el caso de los Impuestos Especiales, al recaer sobre consumos específicos, habrán de fijarse con variables de consumo de cada uno de los productos gravados.

Así, los índices de consumo relativo previstos en la ley quinquenal vigente utilizados para el cálculo de los ajustes a la imposición indirecta, son los siguientes:

Por otro lado, la recaudación real total del Estado proviene de dos fuentes distintas:

• la procedente de las aduanas, por gravar las importaciones de productos, y cuya competencia exaccionadora corresponde en exclusiva al Estado, y
• la procedente del mercado interior, por gravar las operaciones que en él se produzcan y que pueden ser competencia tanto del Estado como del País Vasco, en virtud de la concertación y de los correspondientes puntos de conexión.

Por ello, resulta necesario el establecimiento de nuevos parámetros que nos indiquen la capacidad recaudatoria del País Vasco, de acuerdo, en cada caso, con el punto de conexión aplicable. Obviamente, el índice de capacidad recaudatoria aplicable al País Vasco en el caso de la recaudación obtenida en las aduanas será nulo, puesto que la competencia exclusiva asignada al Estado en la materia impide que las haciendas vascas obtengan recaudación alguna por dicho concepto. Sin embargo, sí resulta necesaria la fijación de los parámetros de capacidad recaudatoria para el caso de la recaudación relativa a las operaciones interiores.

En el caso del IVA, el índice de capacidad recaudatoria viene determinado por la siguiente fórmula, que expresa la recaudación teóricamente obtenible:

donde,

De la comparación del valor de dichas variables del País Vasco y del total estatal se obtiene el índice de capacidad recaudatoria del País Vasco por el Impuesto sobre el Valor Añadido, que es del 5,765%.

En el caso de los Impuestos Especiales de Fabricación, los índices de capacidad recaudatoria fueron fijados en 1997 en los parámetros que se expresan en el cuadro siguiente. En el caso del Impuesto sobre las Labores del Tabaco, el porcentaje se fija anualmente en base al suministro relativo a las expendedurías situadas en el País Vasco, quedando sometido a revisión en caso de que se modifique el actual régimen de fabricación y comercio de labores del tabaco; por ello el ajuste del Impuesto sobre las Labores del Tabaco difiere de los demás, ya que no distingue entre Importaciones y Operaciones Interiores, no existiendo, además, un índice de participación fijo de la CAPV en el ajuste global.

Los índices relativos al Impuesto Especial sobre Envases de Plástico No Reutilizable y al Impuesto sobre Gases Fluorados de Efecto Invernadero se han fijado en la Ley 10/2023, de 3 de abril, que aprueba la metodología de cupo para el quinquenio 2022-2026.

De esta manera los ajustes a realizar en relación con la imposición indirecta se cuantifican por la aplicación de los siguientes porcentajes:

Mientras que en el caso de la recaudación obtenida en las aduanas los porcentajes señalados se aplican sobre la recaudación realmente obtenida por la hacienda estatal en ejercicio de su competencia exclusiva, en el caso de las operaciones interiores se determina teniendo en cuenta la eficacia en la gestión de las distintas haciendas, utilizándose siempre la correspondiente a la que presente menor eficacia recaudatoria. Para cada figura tributaria, se elevan a nivel estatal las respectivas recaudaciones en relación con la relativa capacidad recaudatoria que determina los índices aprobados y, en cada caso, se utiliza para el cálculo del ajuste la cantidad que resulte menor de las dos. En el caso del IVA hay que tener en cuenta que también es objeto de ajuste la recaudación real obtenida por la hacienda estatal por los regímenes especiales aplicables a las ventas a distancia y a determinadas entregas interiores de bienes y prestaciones de servicios, caracterizados por la tributación en destino e instrumentalizados mediante el mecanismo de ventanilla única. Se trata de los importes recibidos por la AEAT del resto de administraciones tributarias de la Unión Europea ingresadas en ellas a través del mecanismo de ventanilla única por dichas operaciones cuando España sea el estado miembro de consumo. El ajuste de estas operaciones se instrumenta de manera similar a la recaudación obtenida en aduanas puesto que la totalidad de las cuotas correspondientes son ingresadas por la AEAT.

Se establecen también determinados límites cuya superación determina una corrección del correspondiente índice de ajuste, en idéntico porcentaje al de variación en que exceda la recaudación real sobre los límites establecidos a los índices de capacidad recaudatoria, que son de un 7% para el Impuesto Especial de Hidrocarburos y de un 10% para el Impuesto sobre Alcoholes, bebidas derivadas, productos intermedios y sobre la Cerveza.

Por último, recordar que la Disposición Adicional Primera de la Ley de cupo mantiene vigente para el quinquenio de aplicación de la misma lo establecido en la también Disposición Adicional Primera de la Ley 37/1997, de 4 de agosto, por la que se aprobó la metodología de determinación del Cupo del País Vasco para el quinquenio 1997-2001. En esta última se establecieron determinadas «compensaciones financieras» justificadas en la búsqueda de neutralidad asumida a la hora de la concertación de los Impuestos Especiales de Fabricación. Su importe viene determinado por el resultado de aplicar a la recaudación de cada una de las figuras de los mismos la diferencia entre el índice de imputación (6,24%) y los porcentajes de consumo respectivos estimados para el País Vasco (7,13% para Alcohol y Bebidas Derivadas, Productos Intermedios y Cerveza, 6,56% para Hidrocarburos y 4,40% para las Labores del Tabaco).