Concierto indefinido

La renovación del Concierto Económico en 2002, aprobada por la Ley 12/2002, de 23 de mayo, introdujo cambios notables en el sistema pactado. Tal vez de todos ellos el más relevante fue la eliminación del tradicional plazo de vigencia temporal, de tal manera que el texto legal aprobado pasó a tener vigencia indefinida. Sin embargo, esta no fue la única ni más relevante novedad de su articulado, sino que cabe destacar la notable disminución de las competencias exclusivas atribuidas a la administración estatal, que se limita, desde entonces, a los derechos de aduanas y gravámenes a la importación en IIEE y en el IVA y a la alta inspección de la aplicación del Concierto Económico.

Paralelamente, se constata una ampliación de las competencias de los Territorios Históricos con nuevas concertaciones, como la imposición de los no residentes o el Impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos, la ampliación de la capacidad normativa en los impuestos indirectos menos deslocalizables como el Impuesto sobre la Electricidad o el Impuesto Especial sobre determinado medios de transporte o la elevación del volumen de operaciones a 6 millones de euros para atribuir la competencia exclusiva al País Vasco en el Impuesto sobre Sociedades y en el IVA, siempre que el domicilio fiscal se encuentre situado en dicho territorio, con independencia de donde se realicen las operaciones.

La concertación de 2002 supuso, además, un cambio en la configuración de la Junta Arbitral lo que resultó decisivo para su constitución y puesta en funcionamiento. Precisamente, uno de los grandes hitos de la etapa actual del Concierto ha sido la constitución, por primera vez desde 1981, de la Junta Arbitral, encargada de dirimir en los conflictos que se planteen entre el Estado y las Diputaciones Forales, o entre éstas y una Comunidad Autónoma, en todas aquellas cuestiones relacionadas con el Concierto Económico. Con su puesta en marcha se posibilitó un procedimiento extrajudicial de resolución de conflictos largamente demandado tanto por los contribuyentes como por las Administraciones tributarias del Estado y de los Territorios Históricos. Su constitución se produjo el 30 de julio de 2007, siendo sus primeros miembros Carlos Palao Taboada, Fernando de la Hucha Celador e Isaac Merino Jara. Desde entonces la actividad de la Junta Arbitral no ha estado exenta de problemas, debido a las dificultades para nombrar a sus miembros cuando alguno de los cargos ha quedado vacante, que el propio Concierto remite a la Comisión Mixta del Concierto Económico. Ello ha provocado que se sucedan periodos de inactividad en los momentos en que ha resultado necesaria la renovación de sus componentes. Mediante Real Decreto 1760/2007, de 28 de diciembre, se aprobó además el reglamento de la Junta Arbitral, dando cumplimiento a lo dispuesto en el apartado dos del artículo 66 del Concierto Económico que dispone que «los conflictos serán resueltos por el procedimiento que reglamentariamente se establezca, en el que se dará audiencia a los interesados».

Problemas de aplicación de las normas forales tributarias

A pesar de que desde la aprobación del nuevo Concierto no hay que enfrentarse a las tradicionales renovaciones, dada su vigencia indefinida, no se puede decir que durante los primeros haya tenido una existencia pacífica. Las tensiones, que han sido realmente intensas, no han derivado de los procesos negociadores, ni siquiera de reclamaciones por parte del Estado sobre el ejercicio de competencias por parte de los Territorios Históricos, sino que han procedido de reclamaciones judiciales procedentes de las Instituciones de Comunidades Autónomas vecinas o de ciertos agentes económicos de las mismas, como sindicatos o asociaciones empresariales. Estas tensiones se han resuelto finalmente de forma satisfactoria aunque han atravesado momentos realmente críticos, como la sentencia del Tribunal Supremo de 2004 o todo el proceso previo a la resolución por el Tribunal de Justicia Europeo de la cuestión prejudicial de 2008. Tras ellos, podemos afirmar que el Concierto se encuentra en un momento de máxima seguridad jurídica y encaje en los ordenamientos jurídicos español y comunitario.

El momento clave en la evolución del Concierto Económico se produjo con la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2004, en la que se calificaba, invocando una presunta jurisprudencia comunitaria, diversos elementos de la regulación vasca del Impuesto sobre Sociedades como ayudas de Estado selectivas y, por ello, contrarias a la normativa comunitaria. Entre ellos, destacaba el propio tipo impositivo del impuesto, negando su carácter de normativa tributaria de carácter general por el mero hecho de ser diferente al de la normativa en vigor en territorio común y ser aplicable únicamente en territorio vasco.

Encaje europeo y blindaje del Concierto Económico

Dos años más tarde, el 6 de setiembre de 2006, la sentencia del Tribunal de Justicia Europeo sobre el caso Azores, basada en la doctrina del Abogado General Geelhoed, arrojó por primera vez cierta luz sobre la cuestión del encaje en el ordenamiento comunitario de los regímenes fiscales de carácter regional. En ella se fijan los tres parámetros de medida de la autonomía de los entes sub-estatales que deben cumplir para dictar disposiciones fiscales de carácter general: la autonomía institucional, la autonomía de procedimiento y la autonomía financiera, negando que las medidas fiscales regionales, por el mero hecho de ser aplicables solo en una concreta región, cumplan el requisito de selectividad propio de las ayudas de Estado.

Siguiendo la doctrina Azores, el 11 de septiembre de 2008, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas respaldaba el encaje del Concierto Económico y de la autonomía normativa foral en el ámbito de la Unión Europea, considerando que respetaba plenamente la disciplina comunitaria sobre ayudas estatales, a través de la que se había venido cuestionando precisamente en los últimos años la capacidad normativa de los Territorios Históricos en materia de Impuesto sobre Sociedades. Con esta sentencia se daba respuesta a la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco ante las dudas de Derecho comunitario que la sentencia del Tribunal Supremo de 2004 le había suscitado.

Este fallo judicial marcó un antes y un después en relación con la capacidad normativa del Concierto, y unos pocos meses más tarde, el 22 de diciembre de 2008, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco desestimó todos los recursos pendientes que existían contra la normativa foral del Impuesto sobre Sociedades, estableciendo una doctrina sólida en defensa de la autonomía foral, que ha situado al Concierto en un escenario interno y comunitario de completa seguridad jurídica.

Otro de los grandes hitos de esta etapa del Concierto es la respuesta a una reivindicación histórica, la del llamado “blindaje” interno del Concierto Económico. Lo que implica esta reivindicación es que cualquier norma tributaria de los Territorios Históricos vascos, fuera recurrible en base a los mismos parámetros, con los mismos condicionantes y en una identidad de requisitos que la ley tributaria estatal, es decir, ante el Tribunal Constitucional y no ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, como se derivaba de la consideración formal de las normas forales como disposiciones de carácter reglamentario, a pesar de que su contenido material satisface el principio de reserva de ley aplicable a las normas de carácter tributario, de acuerdo con el ordenamiento jurídico español.

En este sentido, la Diputación Foral de Bizkaia, abanderó una iniciativa que llevó a que las Juntas Generales de Bizkaia y el Parlamento Vasco reclamaran a las Cortes Generales una modificación de las Leyes Orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial que posibilitara la superación del déficit de protección jurisdiccional de las Normas Forales fiscales vascas; petición que dio lugar a Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, de modificación de las Leyes Orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial, que entró en vigor el 8 de marzo de 2010.

Modificaciones del Concierto Económico

En 2007, la Ley 28/2007, de 25 de octubre, produjo una modificación parcial del Concierto al objeto de introducir la concertación de la tributación de los grupos de IVA y del Impuesto sobre el Carbón, elevar la cifra de volumen de operaciones de los puntos de conexión en el Impuesto de Sociedades y en el IVA a siete millones de euros, así como a incrementar las competencias normativas en el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte y en el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos.

Asimismo, se introdujeron medidas para perfeccionar la colaboración entre el Estado y las Instituciones del País Vasco en materia de intercambio de información para el cumplimiento de los Tratados Internacionales, mediante la adición de un nuevo apartado al artículo 4 del Concierto, dedicado a regular el principio de colaboración.

El 22 de abril de 2014 se publicó la Ley 7/2014, de 21 de abril,, por la que se aprueba una nueva modificación del Concierto Económico con objeto de incorporar al mismo la concertación de los nuevos impuestos creados en el ámbito de territorio común. Se trataba, por un lado, de tres impuestos que gravan determinadas actividades del sector eléctrico: el Impuesto sobre el Valor de la Producción de Energía Eléctrica, el Impuesto sobre la Producción de Combustible Nuclear Gastado y Residuos resultantes de la Generación de Energía Nucleoeléctrica y el Impuesto sobre el Almacenamiento de Combustible Nuclear Gastado y Residuos Radiactivos en Instalaciones Centralizadas. Los otros tres impuestos concertados fueron el Impuesto sobre los Gases Fluorados de Efecto Invernadero, el Impuesto sobre los Depósitos en las Entidades de Crédito y el Impuesto sobre Actividades de Juego. Además, se introdujeron algunas modificaciones que afectaban a distintas cuestiones materiales y formales y a las competencias de determinados órganos de relación: la Comisión de Coordinación y Evaluación Normativa y la Junta Arbitral del Concierto Económico.

A través de la Ley 10/2017, de 28 de diciembre, se modificaron más de 20 artículos del Concierto Económico que implicaron mejoras en la capacidad de gestión tributaria de las Diputaciones Forales y en la coordinación entre administraciones Así, se estableció el punto de conexión para el nuevo Impuesto sobre el valor de la extracción del Gas, Petróleo y Derivados, y se incorporaron modificaciones en los puntos de conexión de determinadas retenciones y pagos a cuenta.

En el Impuesto de Sociedades e IVA se actualiza la cifra de umbral de volumen de operaciones para exigir el impuesto, que pasó de 7 a 10 millones de euros, de forma que se simplifica para las pequeñas empresas la tributación a una única administración. Además, se atribuye a Euskadi en ambos impuestos la competencia sobre contribuyentes que, teniendo su domicilio fiscal en territorio común, hubieran realizado en Euskadi el 75% o más de su volumen de operaciones. Se eliminó así la asimetría por la que estos contribuyentes solo tributaban en Euskadi si realizaban todas sus operaciones en territorio foral.

En el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, se acordó que la tributación de los herederos y herederas vascas de personas fallecidas no residentes en España se realizara en Euskadi y, por otro lado, tributarán también aquí las donaciones de inmuebles situados en el extranjero.

Se establecieron, además, medidas dirigidas a mejorar la coordinación y colaboración entre las administraciones tributarias vascas y estatal y se crearon tres nuevos procedimientos en el ámbito de la Junta Arbitral.

En 2021, mediante acuerdo alcanzado en Comisión Mixta del Concierto Económico, celebrada el 29 de julio, se ha pactado una nueva modificación del Concierto Económico, con el objetivo concertar las dos figuras impositivas que estaban pendientes, que son los impuestos sobre Transacciones Financieras, sobre determinados Servicios Digitales, así como los nuevos regímenes de ventanilla única del IVA (OSS).

Además, se han acordado las tasas de referencia de déficit y deuda para 2022 del Gobierno Vasco y de las Diputaciones Forales, y se ha renovado la Junta Arbitral del Concierto Económico, procediendo al nombramiento de los dos miembros que se encontraban vacantes, como presidenta a la profesora titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Carlos III de Madrid, Dª Violeta Ruiz Almendral y como nuevo vocal a la doctora por la UPV-EHU, Dª Sofía Arana Landín y ratificando el de Javier Muguruza Arrese.

La modificación del Concierto acordada deberá ser aprobada en el Congreso de los Diputados y convertida en ley para su entrada en vigor.